El día 05 de septiembre de 2023, el señor Presidente de la República envió a la Corte Constitucional un Decreto-Ley de Urgencia Económica titulado: “Decreto Ley Orgánica de urgencia económica de Gestión de Riesgos y Desastres”, entre el contenido de tal decreto, tenemos que existe una reforma a la Ley Orgánica de Desarrollo de la Acuicultura y Pesca. En tal documento se dispone agregar dos Disposiciones Generales, la “Octava” y la “Novena” en los siguientes términos:
OCTAVA.– Los titulares de concesiones de zona de playa y bahía destinadas exclusivamente a la actividad acuícola, cuyas superficies hayan perdido la influencia marina de las mareas por la acción del hombre o la naturalreza y que, por lo tanto, ya no ostenten tal calidad ni la de bien nacional de uso público, podrán solicitar al ente rector de Acuicultura y Pesca dejar sin efecto el acto administrativo que otorgó la concesión respecto del área objeto de la misma y, en consecuencia, solicitar al enter rector de Acuicultura y Pesca la adjudicación de la propiedad de dichas tierras previo pago del valor que corresponda conforme los parámetros que serán establecidos vía norma técnica y conforme los requisitos técnicos que establezca el ente rector de Acuicultura y Pesca, el cual tendrá competencia exclusiva sobre las tierras de esta naturaleza.
Los posesionarios de los perdios ya construidos que perdieron la condición de playa y bahía deberán tramitar ante el ente rector de Acuicultura y Pesca la adjudicación correspondiente de la propiedad de dichas tierras previo pago del valor que corresponda conforme los parámetros establecidos vía norma técnica por el ente rector de Acuicultura y Pesca. Esta norma técnica deberá contener además las fórmulas de cálculo de avalúo de infraestructura.
En el mismo acto administrativo de adjudicación de propiedad se autorizará el ejercicio de la actividad acuícola.
No son susceptibles de la adjudicación mencionada las zonas con cobertura de manglar, los canales de esteros u otros cuerpos de aguas interiores que son propiedad del Estado y por ende de uso público.
En concordancia con el artículo 68 de esta Ley, se permitirá el acceso y libre circulación para actividades de pesca artesanal en las orillas de manglares y caudales de agua (ríos, esteros), para lo cual será de carácter obligatorio la servidumbre de paso de acuerdo con lo dispuesto en la normativa legal vigente. El ente rector instrumentará la metodología para remitir la convivencia armónica de ambas actividades.
Superposición del primer inciso de la Disposición General Octava con lo establecido por la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales
Agréguese a la siguiente Disposición Genera Novena:
NOVENA.- Los titulares de concesiones de zonas de playa y bahía para dedicarse a la actividad acuícola, así como los titulares de concesiones para ocupar zonas marinas, en su hábitat natural o en recintos especialmente construidos para dedicarse a la acuicultura marina, podrán hipotecar total o parcialmente el derecho contenido en la autorización correspondiente, únicamente a favor de una institución del sistema financiero público nacional. El contrato de hipoteca deberá otorgarse por escritura pública e inscribirse ante el Ente Rector. Para los efectos jurídicos de lo contemplado en el párrafo anterior, la infraestructura camaraonera será considerada un bien inmueble.
El incumplimiento en la obligación que garantiza la hipoteca acuícola será notificado al ente rector por el acreedor hipotecario, y configurará una causal de terminación de la Concesión para la ocupación de zona de playa y bahía o espacios de agua de mar o fondos marinos arenosos o rocosos. El ente rector inciará el procedimiento de terminación de la concesión en un proceso expedito que permita al Concesionario demostrar el cumplimiento de sus obligaciones como deudor.
Una vez resuelta la terminación de la concesión, e ente rector procederá a realizar el avalúo de las obras de infraestructura y estructuras que se encuentran en el área, e inciará el proceso de concursal que se establezca mediante normativa secundaria. Los valores pagados por el beneficiario del proceso concursal serán entregados, en primer lugar, al acreedor hipotecario y el remanente a quien corresponda.
En caso de que el concesionario que haya constituido hipoteca acuícola incurra en cualquier causal de terminación de la concesión, que traiga como consecuencia que la Autoridad Acuícola resuelva terminarla, se procederá de la misma forma indicada en el inciso anterior.
El ente rector de Acuicultura y Pesca, regulará los requisitos y procedimientos para la constitución y ejecución de la hipoteca acuícola.
NOTA: Extractos transcritos ìntegramente del Decreto Ley. Descarga aquí el PDF Decreto – Reforma Ley Acuacultura
Del análisis de las dos disposiciones generales que se pretenden agregar a la Ley Orgánica de Desarrollo de la Acuicultura y Pesca a través de esta reforma, se puede concluir que éstas poseen graves irregularidades que pueden poner en riesgo a la seguridad jurídica del Ecuador como Estado de Derecho y al sector productivo acuícola del país. Irregularidades que se pueden resumir en lo siguiente:
En cuanto a la Disposición Octava:
Transformación de Zona de Playa y Bahía a Tierra Alta.-
Esta disposición consta de cinco incisos de los cuales el primero establece la posibilidad de “transformar” zonas de playa y bahía (bien nacional de dominio público cuya apropiación privada no es permitida) en Tierras Altas (bien de dominio público susceptible a apropiación privada). Se habla de la posibilidad de adjudicar a privados bienes cuya adquisición por parte de particulares está prohibida por ley expresa.
Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales:
“Art. 17.- Tierras rurales que constituyen bienes nacionales de uso público. Está prohibido adquirir u ocupar a cualquier título las tierras rurales que constituyen bienes nacionales de uso público, tales como: nevados, carreteras y caminos rurales en uso o desuso, zonas de playa, bahía o manglar y tierras adyacentes al mar hasta la línea de más alta marea, plataformas o zócalos submarinos, continental e insular y playas de los ríos, salvo las concesiones o autorizaciones otorgadas por la autoridad competente.
«Las tierras rurales que forman parte del sistema nacional de áreas naturales protegidas, conforman el patrimonio natural del Estado y se rigen por su propia Ley.”
En este sentido, es necesario aclarar que ambos tipos de bienes poseen regulaciones distintas, tanto en cuanto a cuerpos normativos como autoridades administrativas estatales. Por una parte, las “zonas de playa y bahía” son patrimonio estatal cuya adquisición a particulares está prohibida y que solamente pueden ser ocupadas por privados que hayan sido beneficiarios de una concesión para el ejercicio de la actividad acuícola. Además de ser reguladas por la Ley de Acuacultura y la Subsecretaría de Acuacultura y Pesca.
Por otra parte, las llamadas “tierras altas” son bienes de dominio público que sí pueden ser susceptibles de apropiación privada por parte de particulares siendo reguladas por la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales (LOTRTA), y a su vez por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). De modo que, siguiendo el tenor de la presente reforma se pretendería transformar en propiedad privada a bienes que son patrimonio del Estado y que su correcto ejercicio de la actividad acuícola genera réditos económicos al país, bajo el pretexto de “titulares de concesiones acuícolas” y el “cambio en las condiciones de influencia marina de la superficie”, dejando la puerta abierta a que a través de la corrupción y oscuros intereses esto pueda degenerar en cercenamiento de territorio nacional y tráfico de tierras rurales de dominio público.
Superposición de la Ley Orgánica de Desarrollo de la Acuicultura y Pesca con las normas de la LOTRTA
De ahí que, en la parte medular del primer inciso de la disposición octava se genera una superposición por parte esta reforma a la Ley Orgánica de Desarrollo de la Acuicultura y Pesca en contra de la Ley Orgánica de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales (LOTRTA), pues se estaría retirando la competencia del MAG -ya otorgada por ley orgánica vigente- como ente adjudicador de estas tierras altas que, en los términos del decreto, habrían perdido su condición de zonas de playa y bahía, para pasar a generar una “nueva” competencia a la Subsecretaría de Acuacultura.
Posesionarios que pueden convertirse en adjudicatarios: ¿Se habla de posesión agraria o posesión simple?.-
El segundo inciso de la disposición octava se prevé lo siguiente:
“Los posesionarios de los predios ya construidos que perdieron la condición de playa y bahía deberán tramitar ante el ente rector de Acuicultura y Pesca la adjudicación correspondiente de la propiedad de dichas tierras previo pago del valor que corresponda conforme los parámetros establecidos vía norma técnica por el ente rector de Acuicultura y Pesca.”
De la lectura del texto antes citado podemos entender que, de ser procedente la reforma, la norma facultaría el acceso a adjudicación de predios a “Los posesionarios de los predios ya construidos que perdieron la condición de playa y bahía”. Existe vaguedad que genera grave confusión en tal disposición debido a que, en primer lugar esa calidad de “posesionarios” no se determina sí es regulada bajo la LOTRTA o la Ley de Acuicultura. Entendiendo que para acceder a adjudicaciones en los predios nacionales de dominio público denominados “tierras altas” debe cumplirse -entre otros tantos requisitos- con la posesión agraria en los términos de la LOTRTA.
Asimismo, respecto a los “posesionarios de los predios ya construidos” quienes podrán acceder a la adjudicación, cabe hacerse la siguientes interrogantes:
- ¿Bastaría que cualquier persona realice construcciones y se encuentre ocupando algún predio que ya perdió la condición de zona de playa para ser titular de una adjudicación de un predio de propiedad estatal?
- ¿Es suficiente ser un poseedor en los términos del código civil para acceder a estos bienes nacionales de dominio público?.
Consecuentemente, tal disposición estaría inobservando los lineamientos de la posesión agraria (posesión pacífica e ininterrumpida por 5 años en cumplimiento de la función social y ambiental de la tierra) previstos en la LOTRTA. De modo que, se estaría disminuyendo la potestad reguladora y de control de la administración.
Desconocimiento de regulaciones existentes en cuanto a adjudicación y ejercicio de la actividad acuícola.-
En lo concerniente a lo previsto en el tercer inciso, nos encontramos con lo siguiente:
“En el mismo acto administrativo de adjudicación de propiedad se autorizará el ejercicio de la actividad acuícola.”
De la lectura del antedicho inciso podemos concluir que se pretendería eludir las regulaciones existentes para el ejercicio de la actividad acuícola, pues, en un solo acto administrativo ocurriría lo siguiente:
- Otorgamiento de propiedad privada respecto a predios que no pueden ser adquiridos por particulares, y;
- Autorización del ejercicio de la actividad acuícola sin haber superado la etapa de procedimientos necesarios para que la administración legitime la misma.
A través de ello, se desconocería el procedimiento respectivo para que el ente rector de acuicultura autorice a los particulares al ejercicio de la actividad acuícola; procedimiento que ya se encuentra en propia Ley de Acuicultura y demás normativa vigente. Al permitir que todo ello pueda materializarse mediante un solo acto administrativo no solo causa perjuicio a la industria acuícola en el sentido de que se pretende regularizar el ejercicio de actividades acuícolas clandestinas, sino que se desconocería a todos aquellos particulares (productores del sector camaronero) que responsablemente han cumplido con los antes mencionados procedimientos para ser autorizados por el ente rector de acuicultura y pesca, demostrando su capacidad para el desarrollo de esta.
Respecto a la Disposición Novena:
De la lectura de esta disposición tenemos que se plantea la posibilidad de hipotecar total o parcialmente los derechos contenidos en concesiones de zonas de playa y bahía en las que se desarrolle la actividad acuícola a favor del sistema financiero público, algo que es un imposible jurídico, pues, es menester recordar que en los términos del Código Civil la hipoteca es una limitación al derecho de dominio de un bien immueble, por lo tanto es un derecho REAL.
De modo que, en la reforma que se plantea se habla de hipotecar derechos otorgados por la administración para el ejercicio de una actividad, más no sobre la propiedad del bien en sí, ya que las hipotecas deben estar constituidas sobre bienes cuyo pleno dominio pertenezca al hipotecante. Algo que no ocurre en la situación jurídica planteada por la reforma.
Se pretende, equivocadamente, darle a la infraestructura camaronera, la calidad de inmueble para poder “disfrazar” el sentido de la hipoteca. Esto, constituye una afrenta jurídica a conceptos tan básicos y sencillos del Código Civil, los cuales no admiten interpretación ni acomodamiento alguno. Una “infraestructura”, cualquiera que fuere, situada dentro de zona de playa y bahía, accede a dicho terreno, y bajo ningún concepto podría decirse que podría establecerse una hipoteca sobre una estructura sin considerar el predio al cual accedió.
Conclusión:
Si el Gobierno está buscando brindar mayor seguridad jurídica con este tipo de reformas principalmente al sector camaronero (al ser el mayor generador de divisas no petroleras en el país), bien podría apoyarse en otro tipo de acciones como por ejemplo transparentar el accionar del departamento SICAQUA que define las zonas de playa y bahía y que es parte de la Cartera de Acuacultura, ya que es notoria la falta de control sobre la determinación de dichas zonas, dando paso a este tipo de barbaridades en las que puede abrise paso a una regularización indiscriminada de cualquier actividad económica como acuícola y, a su vez, abriendo paso a un muy probable esquema de tráfico de tierras.
Es importante entender que nuestro sector camaronero, previo al auge económico que vivió en estos últimos años, ya sufrió una crisis por la mancha blanca, por lo que justamente el espíritu de la norma de esta Ley que pretenden reformar, también estuvo alineada en evitar que cualquier improvisado sea camaronero y desate una crisis de esta magnitud por su total desconocimiento. Adicional a esto, hay que ser realistas y entender que no todos los suelos están aptos para una actividad acuícola intensa. Al darse paso a esta reforma, en la que pretenden adjudicar tierra y, a su vez, autorizar la actividad acuícola sin estudios agrológicos previos, (obviando algo tan elemental como garantizar los principios de sostenibilidad en las tierras rurales) estarán dando paso a que tierras que han estado históricamente (por su vocación agrícola) expuestas a fungicidas y materiales químicos propios de la actividad agrícola, ahora puedan realizar actividades acuícolas en las que se ha notado claramente el deterioro del producto insignia de nuestro país y una pérdida económica considerable para los inversionistas que no habían contemplado esto desde un principio.
Finalmente, es lamentable cómo se nota el desconocimiento total de las leyes y de la misma Constitución al expedir este Decreto del que nos permitimos manifestar nuestra contundente oposición a tal arbitraria reforma, pues, el Ejecutivo se estaría aprovechando del éxito actual del sector productivo acuícola para dejar la puerta abierta a actividades ilegítimas desconociendo competencias a carteras del Estado, arrogando de manera sorpresiva e innecesarias a otras entidades de la administración. Por lo tanto, estas irregularidades deberán ser revisadas y tomadas en consideración por la Corte Constitucional del Ecuador dentro del caso No. 7-23-UE, al momento de considerar la procedencia de tal Decreto-Ley.